Blog

L’inspection générale des affaires sociales et celle des affaires étrangères viennent de publier conjointement un rapport de mission sur le déploiement de l’Agence française de l’adoption (AFA) à l’étranger¹.

L’agence française de l’adoption a été créée en 2005, comme une « troisième voie de l’adoption, en complément des Organismes Autorisés d’Adoption (OAA) et de l’adoption individuelle »², et avait pour objectif initial de doubler le nombre d’adoptions internationales. Mais les espérances générées par la création de cette agence d’état ont vite été déçues.

Ce rapport, s’il note des améliorations par rapport à la situation entre 2005 et 2009, pointe les limites actuelles de l’agence³ :

• une adaptation encore imparfaite aux mutations de l’environnement international ;
• un accompagnement insuffisamment personnalisé des adoptants ;
• et un pilotage qui n’est pas à la hauteur des objectifs ambitieux qui lui avaient été assignés.

Il y a quelques mois, nos politiques et les médias ont reparlé d’interdire définitivement l’adoption individuelle en France⁴ (souvent via des discours de diabolisation et en oubliant qu’elle est tout aussi légale⁵). Dans ce cas de figure, l’Agence française de l’adoption pourrait prendre en charge tous les postulants à l’adoption qui seraient laissés au bord de la route par une telle interdiction. Mais en a-t-elle réellement les moyens et la vocation ?

Un OVNI dans l’adoption internationale

Le statut d’opérateur public de l’agence française de l’adoption est unique dans le monde… et inexistant dans les autres pays⁶. Du coup, l’agence française de l’adoption a été parfois mal acceptée par certains (comme le Brésil, qui a refusé de la reconnaître) ou mal comprise⁷.

La France peut-elle faire cavalier seul, en proposant de manière durable une structure d’opérateur qui ne sera pas toujours reconnue à l’échelle internationale ? Un très grand nombre de pays d’accueil ont fait un choix inverse, celui de soutenir et de subventionner les Organismes Autorisés d’Adoption dans leur pays pour qu’ils soient accessibles au plus grand nombre¹².

L’Agence française de l’adoption est-elle vraiment un organisme neutre et indépendant ?

L’agence française de l’adoption est depuis 2005 un Groupement d’Intérêt Public (GIP). Or, la décision de la création de l’agence a été politique. Aujourd’hui encore, son président, Yves Nicolin, est un des deux députés ayant déposé la proposition de loi relative à sa création. Comme le souligne le Secrétariat à l’Adoption Internationale (SAI) dans le rapport⁸, son rôle est prépondérant et pas toujours dénué de considérations électoralistes. En outre, certaines des actions du président-député peuvent prêter à confusion, comme la constitution de l’association SOS Orphelinat Du Monde, elle aussi notée dans le rapport⁹.

Cette confusion des genres paraît préjudiciable à la neutralité de l’agence française de l’adoption, et un remplacement du président par une personnalité non alignée politiquement permettrait à l’AFA de fonctionner plus sereinement.

L’Agence française de l’adoption est-elle suffisamment professionnalisée ?

Alors même que de nombreux acteurs en France sont spécialisés dans l’adoption (services de l’Aide Sociale à l’Enfance des Conseils Généraux, services du Ministère des Affaires Étrangères), l’agence française de l’adoption a fait le choix surprenant de partir de zéro¹⁰. Le coût a été élevé pour le contribuable en recrutement et formation de personnel¹¹ (souvent plus jeune que la majorité des postulants), pour un démarrage d’activité particulièrement lent et une efficacité qui reste aujourd’hui encore très limitée, de l’aveu même du Secrétariat à l’Adoption Internationale¹².

Depuis 2005, la situation s’est-elle améliorée ? Si le discours a changé (notamment avec le remplacement en 2009 de la Directrice Générale, sous la pression de l’ensemble des associations d’adoptants), les résultats restent mitigés, que ce soit en termes d’accompagnement, de nombre d’adoptions, ou même d’éthique pour éviter de répéter les « abus » passés de l’adoption individuelle (pour reprendre le terme du rapport¹³).

Un accompagnement des adoptants quasi inexistant

« Tant pour l’orientation des familles vers les pays d’origine aux exigences desquels elles correspondent le mieux, que pour la constitution du dossier et l’accompagnement tout au long de la procédure, y compris après l’arrivée de l’enfant, l’AFA n’est pas en mesure d’assurer un service de proximité, contrairement aux OAA qui sont physiquement présents dans les départements où ils sont autorisés à intervenir comme intermédiaires pour l’adoption. »

Tout semble dit dans cette phrase du rapport¹⁴, mais les postulants inscrits auprès de l’AFA nous disent encore plus : un accueil téléphonique qui donne peu d’informations et toujours de manière vague ; pour les parents sélectionnés et ayant signé un Projet de Mise en Relation (PMR) pour un pays donné, un accompagnement inexistant, l’AFA se bornant à jouer un rôle de simple boîte aux lettres et rajoutant de la lourdeur administrative ; des outils informatiques via internet très limités et qui ne semblent conçus que pour que les postulants puissent confirmer annuellement leur projet d’adoption ; une centralisation parisienne non justifiée (emplacement dans les beaux quartiers¹⁵, absence de relais local efficace dans les départements, et des réunions organisées pratiquement uniquement sur Paris) ; et surtout (contrairement à l’ensemble des OAA), aucun suivi post-adoption¹⁶. L’Agence française de l’adoption n’a aucune de ces qualités d’accompagnement des OAA.

L’AFA doit-elle faire du « quantitatif » ou du « qualitatif » ?

En 2005, Jean-Pierre Raffarin, alors premier ministre, avait promis avec la création de l’AFA de doubler le nombre d’adoptions en France. Philippe Douste-Blazy, Ministre des Solidarités, de la Santé et de la Famille, renchérissait en indiquant qu’à terme, « l’Agence devra pouvoir traiter environ 10 000 dossiers par an ».

Ce discours a changé. Il ne s’agit plus d’adopter plus :

« Il faut (..) se garder d’une approche simpliste et purement quantitative qui consisterait à rapprocher le nombre des « agréments » de celui des apparentements adoptifs. Avant d’adopter plus, il faut adopter mieux. » -Jean-Paul Monchau, ambassadeur de l’adoption, Novembre 2009

Pour autant, l’Agence française de l’adoption reste limitée par son statut d’opérateur public et de non sélection des dossiers, notamment par rapport à des préférences affichées ou non par les pays d’origine¹⁷. Cette absence de sélection est aujourd’hui réétudiée par le rapport :

Recommandation 10: « L’Agence devrait engager une réflexion sur l’opportunité et la faisabilité d’une commission de sélection pluridisciplinaire avec des critères à définir. Plusieurs leviers sont envisageables, couplés avec le dépôt d’un dossier unique (cf. recommandation n°7), pour préparer cette phase (…) »

Cette remise en cause est contraire à l’esprit même de la loi de création de l’Agence française de l’adoption (comme le souligne le Directeur Général de la Cohésion Sociale¹⁸), qui cherchait à fournir une voie alternative à tous ceux qui ne sont pas retenus par les OAA et n’ont pas la capacité à entreprendre une adoption individuelle.

Quelle éthique pour l’AFA ?

« En termes d’offre de service aux adoptants, l’AFA ne peut aujourd’hui proposer davantage qu’un encadrement de l’adoption individuelle. » (point [327] du rapport, page 102)

L’agence française de l’adoption n’apporte donc rien de plus qu’un cadre administratif aux démarches individuelles. C’est inquiétant du point de vue de l’éthique, de cet « intérêt supérieur de l’enfant » qu’on nous ressort à toutes les sauces et derrière lequel nos politiques se retranchent pour justifier toutes leurs actions : parce qu’elle n’apporte aucun cadre réellement contraignant, l’agence française de l’adoption est sujette aux mêmes risques de dérives que celles reprochées à l’adoption individuelle.

Ainsi, on a déjà vu dans les dernières années des pratiques parfois douteuses de l’adoption individuelle se reproduire à l’AFA, comme par exemple des « dons » aux orphelinats au Vietnam, que le président de l’AFA avait cru bon de présenter comme une pratique normale, ce qui avait provoqué l’ire de plusieurs associations¹⁹.

Qu’adviendrait-il en cas d’arrêt de l’adoption individuelle en France ?

Les Organismes Autorisés d’Adoption ne prendront pas le relais

Les OAA français n’ont ni la taille ni la vocation à adresser l’ensemble des postulants à l’adoption : de nature principalement associative, ils reposent généralement sur des bénévoles, qui certes assurent un contact local avec les postulants à l’adoption, mais sont difficiles à conserver dans la durée. Malgré les pressions du Ministère des Affaires Etrangères pour les regrouper, d’abord de manière officieuse (comme le signale l’OAA Edelweiss Accueil²⁰), puis officielle²¹, les Organismes Autorisés d’Adoption restent attachés à leur identité et n’ont aucun désir de pouvoir un jour assurer une « délégation de service public », qui leur permettrait de couvrir l’ensemble des postulants à l’adoption du territoire français.

Des pays d’origine insuffisamment préparés

Les pays occidentaux font pression sur l’ensemble des pays d’origine d’adoption pour que ceux-ci appliquent la Convention de La Haye (CLH) du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d’adoption internationale²². Or, celle-ci est parfois inapplicable : en imposant la mise en place d’une Autorité centrale de l’adoption et la mise aux normes internationales des orphelinats et lieux d’accueil des enfants, la Convention de La Haye fait abstraction de la capacité du pays à financer et maintenir de telles infrastructures. Ainsi, la mise en place de la CLH à Madagascar a aggravé la situation des enfants dans le pays²³ : les orphelinats n’ayant pas les moyens d’être aux normes n’ont pas demandé à être habilité pour les adoptions internationales, et l’autorité centrale malgache n’est constituée que de deux personnes à temps plein, ce qui est largement insuffisant pour traiter les apparentements et le suivi post-adoption. Les enfants deviennent donc de fait non adoptables, simplement parce que les procédures administratives et les coûts associés sont devenus trop lourds.

Que faire des petits pays d’adoption ?

Le Secrétariat de l’Adoption Internationale dicte la stratégie d’implantation de l’Agence française de l’adoption et oriente les divers OAA dans les « pays à enjeux »²⁴. Mais que deviendraient alors les autres pays, sans « enjeu », dans lesquels les démarches individuelles sont souvent les seules possibles et auprès desquels un certain nombre de français seraient prêts à aller ? Encore une fois, une interdiction d’adopter dans ces pays ne serait-elle pas préjudiciable avant tout aux enfants en attente de parents ?

1. IGAS, RAPPORT N°RM2010-177P / N°449 (IGAEE), disponible sur le site de la Documentation Française
2. Communiqué du Conseil des ministres (Paris, 23 mai 2006): « Cette agence donne aux parents une nouvelle voie d’accès aux pays. Jusqu’à présent, deux possibilités s’offraient aux parents qui avaient obtenu l’agrément : une démarche strictement individuelle ou l’accompagnement par un organisme autorisé pour l’adoption. L’agence offre une troisième voie qui s’inscrit en complémentarité des deux autres. Elle peut aider gratuitement les familles à adopter, sans opérer de sélection sur les dossiers. »
3. Point [4] du résumé du rapport, page 5
4. La France est le dernier pays d’Europe ayant ratifié la Convention de La Haye à autoriser les démarches individuelles d’adoption. Point [49] du rapport:
   « Les réussites authentiques [de l’adoption individuelle] n’ont d’égal que les abus et trafics qu’elle a pu engendrer dans le passé, ou qu’elle pourrait engendrer encore, et qui en font le talon d’Achille d’une adoption internationale sécurisée. A cet égard, la France fait l’objet de critiques récurrentes au sein du groupe des pays adhérant à la Convention de la Haye pour continuer de pratiquer l’adoption individuelle. Dans ce contexte et pour un avenir très proche, la question n’est plus, comme en 2005, de présenter l’AFA comme la troisième voie de l’adoption, aux côtés des OAA et de l’adoption individuelle, mais de s’assurer que l’Agence pourra reprendre au moins une part substantielle des quelque 1 200 adoptions internationales réalisées chaque année en France dans un cadre individuel. »
5. Bernard Kouchner, ministre des Affaires étrangères, déclaration à l’Assemblée nationale, 20 janvier 2009: « Il existe deux circuits d’adoption : l’un passe par les lois internationales et les procédures que nous avons mises au point depuis un certain nombre d’années ; l’autre correspond aux adoptions individuelles. Vous comprendrez bien que le circuit international, officiel, qui se conclut par une décision du juge, soit privilégié. »
   Pourtant, le circuit de l’adoption individuel est tout à fait légal et encadré par le Secrétariat à l’Adoption Internationale, qui dépend du Ministère des Affaires Étrangères !
6. Point [72] du rapport: « Certains pays peuvent y être sensibles, tel le Vietnam. Mais beaucoup d’autres, comme plusieurs interlocuteurs nous l’ont avoué, l’Agence la première, ont d’abord considéré l’AFA comme « un OVNI » dans le paysage de l’adoption internationale essentiellement peuplé d’intervenants privés, caritatifs ou associatifs. »
7. Notamment parce que la Mission de l’Adoption Internationale, qui jouait le rôle de secrétariat de l’Autorité Centrale de l’Adoption, a disparu lors de la création de l’AFA, qui a joué de cette ambiguïté en s’arrogeant le rôle de l’Autorité Centrale, à la fois juge et partie. La création du Secrétariat à l’Adoption Internationale en 2009 a supprimé cette ambiguïté .
8. Remarque du SAI sur le point [255] du rapport: « Parmi les personnalités qualifiées, le Président de l’AFA est un élu à l’Assemblée Nationale. Les séances du bureau, du conseil d’administration et de l’assemblée générale mettent en évidence le rôle prépondérant du Président, et ceci depuis 2006. Sa qualité de parlementaire crée une situation particulière car, comme tous les élus, il est sollicité et soumis à la pression des adoptants. Il en serait de même probablement pour tout parlementaire. On peut cependant s’étonner que le Président de l’AFA ait indiqué à plusieurs reprises qu’il ne prendrait jamais position contre l’adoption individuelle, alors même que l’AFA doit avoir précisément pour rôle d’accompagner nos compatriotes qui, autrement, se tournent vers une procédure individuelle dont on connaît les risques et qui crée une concurrence pour l’AFA (voir le cas de la Russie). »
9. « A titre d’exemple, et comme la mission a pu le relever à la lecture des projets de partenariat avec des crèches haïtiennes ou d’un compte–rendu d’activités de la correspondante locale à Port-au Prince, l’AFA doit veiller scrupuleusement à ce que sa mission ne donne lieu à aucune confusion possible avec les activités de la fondation SOS Orphelinat du Monde, structure créée en 2010, à l’initiative du Président de l’AFA. »
10. Rue89, Juin 2007, pour le premier anniversaire de l’AFA: « En succédant à la MAI, l’AFA a dû tout reprendre depuis le début. Ainsi, au sein de l’agence, on regrette que la MAI ait disparu sans laisser d’héritage, ni personnel formé, ni accords avec les pays. Les effets sont parfois fâcheux. Au Brésil par exemple, tous les dossiers sont actuellement bloqués, l’AFA n’étant pas reconnue comme interlocuteur. »
11. Page 81, Profil de compétence des ressources humaines de l’AFA: une seule personne parmi les 34 employés de l’agence a un profil « Professionnel de l’enfance/expérience en matière d’adoption internationale »
12. Point [19], remarque du SAI: « La France, en créant une agence publique d’adoption s’est distinguée des autres pays d’accueil qui ont fait le choix (Italie, Espagne pour rester en Europe) d’un soutien fort aux organismes privés. La création de l’Agence Française de l’Adoption a été un choix politique. Les résultats s’avèrent médiocres en termes de coût/rentabilité : 2 adoptions par jour ouvrable en moyenne, 5 adoptions par Département et par an en moyenne, 1 dossier sur 20 qui aboutit à une adoption etc. Vu du Service de l’Adoption internationale, cette structure s’avère peu adaptée au contexte et à la réalité de l’adoption internationale. »
13. Cf. point 4 supra. Il convient de rappeler que les « abus » en question ne sont jamais le fait des adoptants, mais bien de ceux qui proposent des enfants à l’adoption et qui profitent de la détresse humaine (celle des parents biologiques, comme celle des enfants ou des adoptants). Dans un contexte tendu où l’adoption internationale ne cesse de baisser, les arnaques sur Internet se sont multipliées ces dernières années : fausses agences d’adoption, fausses autorités centrales, mises en relation par l’intermédiaire d’un avocat qui n’existe pas… Les postulants à l’adoption doivent rester vigilants et ne pas se laisser tromper par de fausses promesses.
14. Point [100] du rapport, page 33
15. Point [300] du rapport, page 76 : « La non-transmission de ses rapports met en cause la crédibilité de l’Agence vis-à-vis des pays d’origine et peut être préjudiciable aux futurs candidats à l’adoption pour ces pays. »
16. Point [199] du rapport, page 55 : « En 2009, le rapport d’information du Sénat sur l’AFA avait souligné l’importance du montant du loyer payé par l’Agence pour les locaux du siège. Un des objectifs fixés par la COG, en matière d’optimisation des ressources, concerne l’optimisation du coût du loyer. Il convient de rappeler que l’Agence est locataire de deux ensembles de bureaux situés au même étage du bâtiment dans lequel elle est installée. »
17. Point [73] : « (…) à la différence des OAA, l’AFA ne dispose par ses statuts d’aucun pouvoir de sélection des dossiers qui lui sont adressés ; l’Agence ne peut résister à une tendance de la demande se concentrant vers tel ou tel pays. Il en résulte, comme c’est le cas notamment avec le Vietnam, la constitution de très longues listes d’attente sur lesquelles ce rapport reviendra plus loin ;
    dans le même ordre d’idées, un opérateur public qui a vocation à accueillir tous les dossiers des demandeurs, peut plus difficilement reprendre à son compte les critères officieux, notamment d’appartenance religieuse, mis en avant par certains pays dans les procédures d’apparentement. »
18. Réponse de la Direction générale de la cohésion sociale et observation de la mission, p. 102 : « (…) En outre, vous préconisez d’engager une réflexion sur la possibilité ou non pour l’agence de sélectionner les dossier (…). Le principe d’égalité des candidats était au cœur même de la création de l’agence, dans l’objectif d’inciter les personnes refusées par les OAA à privilégier l’accompagnement par l’AFA plutôt que la démarche d’adoption individuelle. (…) Cette disposition a été interprétée jusqu’à présent comme ne permettant pas la mise en œuvre d’une sélection des dossiers. C’est la raison pour laquelle je saisirai pour avis prochainement la mission juridique du conseil d’État de cette question juridique et particulièrement stratégique. »
19. Yves Nicolin, président de l’AFA, en interview radio le 27 août 2008: « Les adoptants sont libres de donner ou non [une enveloppe de don à l’orphelinat de leur enfant], par contre, ceux qui ne donnent pas ou donnent insuffisamment, il faut savoir qu’ils mettent -entre guillemets- ‘en péril’ l’adoption de futurs adoptants. »
    EFA, dans le Télégramme de Brest, 1er Octobre 2008: « Il est anormal que le président d’une instance publique encourage par ses propos une attitude qui pourrait se résumer à la dérive ‘donner plus pour adopter plus’. « 
20. Lettre de Janvier 2011 de l’OAA Edelweiss Accueil: « La pression du Ministère des Affaires Étrangères pour éliminer les petits OOA s’est officialisée cette année et s’est confirmée puisqu’un certain nombre d’entre eux, comme Edelweiss Accueil, n’ont pas reçu de subvention. Il en sera de même pour 2011. C’est sur délégation de l’Etat Français que les OAA assurent l’accompagnement à l’adoption ; l’Etat n’en a donc pas la charge. Face à la gratuité du travail effectué par les bénévoles, paradoxalement, des notions de professionnalisme et de rentabilité nous ont été opposées pour justifier cette réduction du nombre des OAA. Et que devient la dimension humaine ? A méditer ! »
21. Secrétariat de l’Adoption Internationale, Orientations stratégiques 2011-2012 pour l’adoption internationale : « Les fusions et regroupements d’OAA sont vivement encouragés par l’autorité centrale ; la vision nationale de l’activité des opérateurs dédiés à l’adoption internationale doit se substituer à une culture associative départementale et régionale.
    – La politique d’attribution de subventions mise en place par le SAI depuis deux ans favorise les OAA les plus professionnalisés, ceux largement implantés sur le territoire national et ceux qui ont pris en charge un nombre significatif de familles candidates (au total 14 OAA sélectionnés sur 32). »
22. Texte intégral disponible sur l’espace adoption internationale de la HCCH
23. Les statistiques du wiki de l’adoption (maintenu par Cœur Adoption) montrent qu’avant la mise en place de la Convention de La Haye en 2004, les français adoptaient plus de 200 enfants par an à Madagascar. Ce chiffre a été divisé par 8 depuis 2005, sans que les adoptions nationales augmentent de manière significative pour autant.
24. Le document Orientations stratégiques 2011-2012 pour l’adoption internationale du Secrétariat de l’Adoption Internationale liste ainsi :
    – Les pays représentant un enjeu majeur pour les prochaines années
    Il s’agit de pays où l’adoption individuelle va disparaître et dans lesquels les opérateurs sont appelés à jouer un rôle déterminant pour maintenir une présence forte (…) : Haïti, Russie, République Démocratique du Congo
    – Les pays justifiant le maintien ou le développement de la présence de la France : Vietnam, Colombie, Éthiopie, Mali, Chine
    – Les pays en transition La Haye justifiant un intérêt particulier : Afrique du Sud, Cap-Vert, Kazakhstan, Cambodge
    – L’Afrique : Togo, Burkina Faso, Djibouti, mais aussi encouragée en Côte d’Ivoire, en République Centrafricaine, au Bénin, et à plus long terme dans d’autres pays comme la Guinée, le Nigéria, le Cameroun
25. Source Le Figaro, Janvier 2011